La décentralisation est morte, vive la décentralisation !

On apprend beaucoup de la terre en étudiant ce que le labour fait réapparaître. Au cours des deux crises majeures qui ont secoué la France en deux ans, la question de la décentralisation a refait surface, et chacun y vit l’arlésienne à son goût. Ce qui révèle de regrettables méprises.

Au cours du confinement, et les semaines qui le suivirent, on entendit beaucoup d’élus et d’éditorialistes affirmer que la crise du coronavirus mettait en lumière les limites du centralisme jacobin en brodant autour de l’idée selon laquelle il était ridicule de prendre à Paris des mesures si radicales pour l’ensemble de la population alors qu’une atténuation au cas par cas n’aurait pas été préjudiciable sans devoir renoncer à tant de liberté[1]. Or, cette thèse met en exergue une incompréhension fondamentale qui constitue la cause des présentes lignes : ça n’est pas parce qu’une décision d’application locale est prise localement qu’elle l’est nécessairement par les personnes les plus à-mêmes de la prendre. Pour exemple, les données de santé publique étant évidemment disponibles au Ministère de la Santé, le Gouvernement pouvait lui-même maîtriser un confinement à degré variable selon les zones de contagion. Pour cela, nul besoin d’autorité décentralisée ; d’ailleurs si le rapprochement des fameux territoires suppose, à l’instar des Agences Régionales de Santé, de dédoubler la machine administrative parisienne, autant s’en dispenser. Ainsi parlait-on décentralisation, mais sans rien dire.

Cette difficulté peut trouver des réponses dans le si confus et puissant souffle populaire des Gilets Jaunes. Cette fois, la décentralisation n’était pas dans les voix parisiennes et était délestée de toute considération technique ; une part importante de la population française exprimait son exaspération de subir les décisions qu’on prenait pour elle et, en conséquence, manifestait la volonté politique d’exister à nouveau. En ce sens la décentralisation se présentait autrement ; elle qui avait si longtemps été soumise par Paris comme une obscure et froide structure de décisions locales, on la souhaitait alors moteur du recouvrement de la souveraineté populaire perdue. La décentralisation n’était plus le cheval de Troie des roitelets et autonomistes, c’était l’Hélène des oubliés. Ainsi parlait-on décentralisation, mais bien plus encore.

 

Une organisation décentralisée plutôt qu’une démocratie locale

Sous la Ve République, la décentralisation[2] se présente comme une tragédie à l’inéluctable échec : l’Acte I, sous le Gouvernement Pierre Mauroy, déleste les communes de la tutelle de l’Etat et transfère les compétences préfectorales au profit des conseils généraux et régionaux ; l’Acte II, sous le Gouvernement Jean-Pierre Raffarin, institue l’autonomie financière des collectivités locales, étend les compétences régionales et modifie l’Article 1^er de la Constitution en précisant de la République que « son organisation est décentralisée ». Enfin, l’Acte III, sous les gouvernements successifs de François Hollande, renforce les métropoles et régions et supprime la clause de compétence générale des départements.

Or, malgré ces efforts – ou bien est-ce logiquement ? – force est de constater que l’on peine à s’y retrouver : à quelques exceptions près, il est ardu de savoir avec précision quel domaine de l’action publique relève de la commune, du département, de la région, ou encore d’une des multiples et mouvantes intercommunalités. Aussi le sentiment de distance du citoyen avec Paris se dédouble souvent avec ses institutions locales : dans les métropoles, qui ne s’interroge pas fréquemment quant à l’utilité ou aux coûts de tel ou tel chantier d’aménagement ? à la campagne, qui sait encore quels sont les pouvoirs d’un maire, sinon celui-ci les sachant perdus ? Face à cet échec, la stricte et classique République une et indivisible est attirante s’il s’agit de clarifier les compétences ou d’en finir avec le gouffre financier d’une décentralisation en roue libre. Mais, là encore, le débat est biaisé en ce qu’il souffre des notions et des expériences issues d’une décentralisation pensée en des termes administratifs et non démocratiques.

A raison, certains[3] opposent le caractère unitaire de l’Etat français, héritage révolutionnaire scandé par l’Article 1^er de la Constitution, voyant la décentralisation comme le pied dans la porte ouvrant au fédéralisme. Sans manquer de constater avec eux qu’en réalité, cette porte est déjà ouverte dans la mesure où certaines collectivités locales disposent de statuts propres issus d’abandons et d’arrangements politiques (Corse[4], Métropole de Lyon[5], Nouvelle Calédonie[6]), on peut tout également s’entendre pour la refermer en s’accordant sur la caractéristique essentielle de l’Etat unitaire, à savoir que les mêmes règles, fixées par la loi nationale, s’appliquent partout et exclusivement. Or, c’est dans ce cadre sacré de l’égalité nationale que doit pouvoir s’exprimer la voix des français.

A raison également, d’autres arguent des pertes considérables pour les finances publiques subies en quatre décennies, ce pour une gestion, hélas, aisément douteuse. Mais, là encore, ce mal ne procède-t-il pas essentiellement d’une superposition de collectivités, d’une multiplication d’administrations et d’une concurrence des compétences ? Or, en quoi ces phénomènes, souhaités ou négligés, sont-ils nécessaires à une décentralisation prise comme la capacité pour le peuple de déterminer au plus près de lui son quotidien collectif ?

Nous arrivons donc au bout d’un chemin, malmené et pourri ; en refusant la décentralisation comme on refuse la démocratie, on lui a attribué la tâche bâtarde de feindre un rapprochement du pouvoir vers le peuple en ne la dotant que d’une structure, ce faisant affaiblissant tant le manche que le marteau. Plus que jamais, l’enjeu de la décentralisation n’est plus de copier-coller puis colorer Paris en province mais d’innerver la France d’une impulsion démocratique. Il n’est plus temps de farder la démocratie locale, mais de réanimer la vie publique ; le second engendrant le premier, tandis que nous échouons à tenter l’inverse. Or la vitalité ne sied guère dans les structures et administrations, elle réside dans le génie populaire dont il s’agit de réduire les entraves.

 

Qui décide ?

Pour repenser la décentralisation, il faut répondre à deux questions. La première trouve aisément sa réponse et emporte des modifications radicales : qui a le pouvoir ? En démocratie, le peuple. Quelle est la caractéristique du titulaire du pouvoir ? Il décide. Là est le hic : combien de strates éloignent le peuple de sa capacité de décision ? La commune, l’intercommunalité, la métropole, le département, la région … Autant de freins, autant d’opacité, autant de terrains aux querelles politiques et budgétaires. En somme, il faut réduire les dépositaires de la souveraineté populaire pour qu’elle ne soit pas trompée.

Tout l’enjeu est ainsi d’assurer la force de proposition et de décision du peuple quant aux politiques publiques locales qui l’impactent au quotidien. Malgré les fantasmes, il faut avouer que la démocratie directe absolue et générale se présente comme irréalisable. Une perspective théorique suffit à s’en convaincre : tous les citoyens composant une population donnée ne disposent pas du temps et des moyens nécessaires à la bonne gestion d’une collectivité publique ; et quand bien même ils l’auraient, des groupes de citoyens seraient naturellement plus à-même d’accaparer ces prérogatives au détriment de l’égalité et de la représentativité. En ce sens, un conseil élu et une administration sous son contrôle garantissent l’exigence démocratique attendue pour les affaires courantes. Pour autant, la démocratie directe par voie référendaire ne doit pas être exclue ; au contraire c’est sa puissance qui constitue la fidélité politique des élus à l’égard de leurs administrés. Ses modalités sont multiples et imaginables à souhait : initiative par pétition, référendum révocatoire, franchissement d’un seuil financier ou de citoyens directement concernées, objets préalablement définis comme relevant d’un vote direct, etc. L’idée n’est pas tant ici de développer ces hypothèses mais d’insister sur la nécessité de faciliter et surtout d’automatiser le recours au référendum local, sans intermédiation ni filtrage[7], là où l’intérêt et le jugement de chacun est le plus justifié par sa proximité à l’objet en débat.

Une fois ces deux jambes – conseil élu au suffrage direct à compétence générale et démocratie directe automatique à compétence spéciale – dressées, encore faut-il savoir qui elles porteront. Les régions actuelles ne correspondant à aucune réalité, passons-nous d’elles ; les intercommunalités étant devenues indéchiffrables[8], faisons-en autant. Restent communes et départements[9]. Notre attachement collectif à la commune n’est plus à démontrer – c’est d’ailleurs l’une des rares institutions publiques à conserver une cote de confiance. Au-delà du lien identitaire local qu’elle noue, la cause de cette affection provient également de ce qu’elle symbolise un inconscient collectif de la juste et bonne administration locale – malgré les élagages successifs produits par la superposition d’intercommunalités, et ce depuis qu’elle fut consacrée comme telle par la grande loi du 5 avril 1884 qui lui a attribué, après un siècle de jacobinisme pur, ses caractéristiques saillantes toujours contemporaines : la compétence générale[10], la personnalité juridique et l’administration propre, l’autonomie financière, l’élection des conseillers au suffrage universel direct et la compétence réglementaire du maire, notamment au titre de son pouvoir de police administrative. En ce sens, l’institution municipale ne mérite pas d’éviction.

 

Le maire, le maire, bien sûr, le maire !

Au contraire, il serait justice de lui restituer ses pleines lettres de noblesse et d’accroître le champ de sa légitimité. Ce faisant, il est même possible de résoudre l’épineux problème de l’efficacité des prises et d’application des décisions. Si parmi les tares identifiées du système décentralisé actuel figurent l’opacité des décisions prises par les collectivités territoriales, leur déficit de légitimité démocratique ou encore la trop fréquente non-coordination, sinon le double emploi, des multiples administrations locales, un remède surgit lorsque l’on concentre la réflexion sur la prise de décision. A l’échelle d’un département, pourquoi nécessiter d’une collectivité charriant son lot d’élus indirects, de postes à pourvoir, de copinages, pantouflages et autres luttes entre petits intérêts politiques lorsqu’une concertation collégiale des maires, relais de leurs concitoyens, suffit ? Un sujet ne concerne que certaines communes ? Que leurs maires en discutent et s’accordent ! Que certains maires estiment qu’un projet ne concerne pas leur commune ? Référendum ! Qu’une majorité de maires s’opposent à une affectation budgétaire qui, pour autant, ne les préjudicie pas ? Que les minoritaires l’adoptent ! Qu’il y ait un blocage politique sur un sujet d’ampleur départementale ? Référendum ! Un seuil budgétaire ou de personnes concernées est franchi ou une motion relève d’un domaine référendaire ? Référendum. Etc.

Certes, beaucoup de compétences pour un maire : mais en lui octroyant de telles compétences, l’on accroît sa responsabilité politique, surtout de nouveau corrélative de ses réels pouvoirs, le poussant mécaniquement à recourir plus encore au suffrage populaire. Ainsi simplement : le maire dirige la politique municipale, ploie sous la décision des citoyens et relaie leurs intérêts au niveau départemental où la même logique l’emporte ; et dès que l’enjeu devient important – l’important étant décidé par le peuple, l’élu est confiné au retrait. Enfin, aux deux difficultés techniques naturelles soulevées par une mutualisation de compétences, deux solutions s’offrent aisément : le financement des actions départementales peut s’effectuer par les allocations votées au cas par cas par chaque commune ; leur exécution administrative peut quant à elle être dévolue entre communes et Préfecture.

 

De quoi décider ?

La seconde question à laquelle il s’agit de répondre est : de quoi décide-t-on ? La réponse doit être recherchée à travers deux prismes complémentaires. D’une part, la lisibilité doit être assurée pour garantir le contrôle de leurs relais par les citoyens mais également pour développer leur intérêt au débat public. Or, la superposition compétences d’attribution à une multitude de collectivités, elles-mêmes dédoublant avec la compétence générale des communes, au-delà de produire quelque déperdition financière, n’aide pas le tout un chacun à susciter cet investissement démocratique. Là encore, la loi de 1884 apporte une solution finalement évidente : la compétence générale de la commune. Et, sans autre collectivité autre qu’un département sans compétence propre mais seulement dévolue, le terrain de jeu de la démocratie locale n’est plus partagé : il appartient tout entier au peuple avec ses maires en relais.

D’autre part, l’efficacité doit guider la réflexion relative à l’étendue de ce champ de la décentralisation ; concrètement de ce qui relève d’elle et de ce qui ne peut car chasse gardée de l’Etat. La détermination du domaine de la loi par l’Article 34 de la Constitution résout une partie du problème[11]. L’enjeu est alors de délimiter la clôture à travers l’immensité des domaines d’action publique situés entre la mairie et le Parlement. Or, cette frontière est nécessairement placée variablement selon les conceptions politiques – et c’en est heureux ! En d’autres termes, ce n’est que sur cette question qu’intervient le clivage et les méandres séparant jacobins et girondins ; dès lors pourquoi ne pas laisser mouvoir cette limite de compétence entre l’Etat d’une part et la commune et le département d’une autre ? Par le Parlement le représentant ou par lui-même, le peuple français souverain n’est-il pas le plus à-même de répartir entre la solennité nationale et le dynamisme local ? Une loi – organique si nécessaire – suffit, pourvu qu’elle eût été débattue ! Ainsi pour seule boussole pourrions-nous conserver que l’Etat n’est le plus efficace sur les sujets qui le constituent que s’il n’a à s’occuper que de ceux-ci.

Nous continuerons à entendre nos références politiques et médiatiques s’employer à terminer la question de la décentralisation ; certains s’en gorgeront, d’autres la répudieront, mais si peu la voient déjà sans vie. Car la décentralisation est morte ; la décentralisation des collectivités publicitaires, celle de la gabegie, des postes tremplin et des décisions sans concertation gît après quarante ans de mauvaise vie. Et ses bâtisseurs artificiers ne sauraient lui rendre une âme qu’ils ne lui ont jamais donnée. L’âme de la décentralisation, celle qui demeure toujours, c’est le peuple français, son génie, sa fougue et sa raison. C’est à lui de la ressusciter.

 

Romain Petitjean

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[1] L’écoute de ces réflexions a d’ailleurs dû contribuer pour beaucoup à la nomination comme Premier ministre de Jean « Territoires » Castex.

[2] Brièvement, il est nécessaire de distinguer la décentralisation de la déconcentration en matière d’action publique locale. La première consiste à déléguer des compétences à des collectivités publiques disposant d’une personnalité juridique, d’un financement et d’une politique distincts de l’Etat (communes, intercommunalités, départements, régions). La seconde vise l’action directe de l’Etat au moyen de ses agents publics soumis à l’autorité gouvernementale (préfectures, sous-préfectures, mais également le maire qui est titulaire de la double casquette).

[3] Outre les politiques brandissant leurs bannières jacobines, il est plus nécessaire d’insister sur le poids considérable du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel qui, de tradition centralisatrice et au nom des principes d’égalité nationale et d’unité de l’Etat, mettent régulièrement en échec les tentatives d’autonomisation, qu’elles soient gouvernementales, parlementaires ou locales.

[4] La Corse s’est dotée en 2018 d’un statut de collectivité territoriale unique, établie autour d’une Assemblée de Corse, et dont les prérogatives lui sont spécifiques, sans comparaison avec les autres collectivités territoriales françaises, métropolitaines ou ultramarines.

[5] Depuis 2015, la collectivité à statut particulier de la Métropole de Lyon a été dissociée du reste du département du Rhône, acquérant ainsi les compétences d’un département en plus de celles d’une métropole.

[6] Les articles 76 et 77 de la Constitution établissent un statut particulier à la Nouvelle Calédonie qui la rapproche d’un Etat fédéré.

[7] La réforme constitutionnelle de 2003 a introduit un Article 72-1 qui, complété par deux lois organiques de 2003 et 2015, permet un référendum local d’initiative populaire par voie de pétition, mais ses objets sont très limités et sa mise en œuvre nécessite toujours une délibération d’une assemblée de la collectivité concernée.

[8] Pour remédier aux rapprochements forcés de communes et faire refléter la réalité des agglomérations, une solution serait d’imposer une définition objective de la commune autour de la notion d’unité urbaine, en tant que continuité d’espace bâti.

[9] Ces choix sont uniquement ceux de l’auteur et sont naturellement discutables ; l’important résidant dans le mécanisme qui est parfaitement transposable à toutes les échelles locales (cantons, régions, etc.).

[10] En droit administratif, on distingue la compétence générale de la compétence d’attribution. La première permet à son bénéficiaire d’agir en toute matière d’intérêt local dans son ressort, la seconde restreint cette capacité aux domaines que la loi définit (par exemple, la gestion des routes, des collèges, des parcs naturels, etc.).

[11] L’Article 34 de la Constitution circonscrit les objets à propos desquels le seul Parlement peut traiter, à l’exclusion du Gouvernement et, a fortiori, des collectivités locales.